开展“证照分离”改革试点，是推进“放管服”改革的重要举措，对于厘清政府与市场关系，创新政府管理方式，强化市场主体地位，具有重要意义。通过改革审批方式和加强事中事后监管，进一步完善市场准入，使企业办 证更加便捷高效，以解决“先照后证”后市场主体办 证难的问题。

　　一、主要做法

　　按照《国务院关于上海市开展“证照分离”改革试点总体方案的批复》，2016年4月1日起，在浦东新区全面实施《上海市开展“证照分离”改革试点总体方案》所涉116项行政审批的改革举措。2016年4月19日，国务院印发《关于在上海市浦东新区暂时调整有关行政法规和国务院文件规定的行政审批等事项的决定》，确保上海依法开展先行先试改革措施。

　　(一)分类推进行政许可事项改革。

　　按照易操作、可管理的要求，从与企业经营活动密切相关的行政许可事项中，选择频次较高、改革后效果比较明显的事项，先行开展改革试验，按不同情况，分类推进。对企业能够自主决策的经营活动，取消行政审批，或改为备案管理;对暂时不能取消审批的行政许可，简化审批方式，实行告知承诺制;对不适合采取告知承诺制的行政许可事项，简化办事流程，公开办事程序，提高审批的透明度和可预期性;对涉及国家安全、公共安全等特定领域，继续强化市场准入管理，加强风险防范。

　　(二)着力加强事中事后监管。

　　坚持监管先行，积极探索创新加强事中事后监管的有效方式和措施，以更好的“管”来促进更大力度的“放”。

　　一是强化后续监管。重点从取消的审批所涉及行业入手，根据行业发展特点，通过采用市场机制调节、形成现代市场体系、制订统一的管理规范和强制性标准、加大事中检查事后稽查处罚力度等措施，及时转变监管方式，把该管的事管住管好。

　　二是突出生产经营者主体责任。强调市场主体对本单位的生产经营承担主体责任，对未履行主体责任导致的后果负责。通过细化各个生产经营环节的主体责任体系、管理制度等，明确生产经营者的主体责任范围，建立健全生产经营者主体责任评价体系。

　　三是加强综合监管。按照“多种监管手段整合运用、多个政府部门联手治理、多方社会力量参与监督”的综合监管思路，进一步强化法律支撑、源头治理、属地管理，认真把好企业准入关，积极开展市场检查、生产基地检查等，及时查处检查中发现的问题，惩处违法犯罪行为，全面推进综合监管工作。

　　四是提高监管效率。推进标准化管理，明确审查内容、审查要求、审查方法、判定标准等;明确内部审查原则上“一审一核”制或承办、审核、决定三级审批制。消除重叠机构和重复业务，打破处室界限，建立跨部门业务合作机制等。

　　(三)着力提升服务水平。

　　坚持问题导向，创新工作思路，在转作风、提效能、强服务方面进行突破，不断提高政府服务水平和群众满意度。

　　一是提高透明度。编制发布办事指南，详细列明审批所需材料、要求、程序等内容，使申请人能一次性提交符合审批要求的申报材料，避免多次往返咨询或反复提交材料，节约企业运营成本，使企业对审批结果有合理预期。

　　二是改进窗口服务。推进行政服务窗口的形象、用语、技能、业务等的标准化建设，建立健全收件凭证、一次告知、限时办结、首问负责、咨询服务、AB角工作制、节假日办理等服务制度。

　　三是深化“互联网+政务”服务。运用网络信息技术，创新网上告知、公示、咨询、查询、反馈等网上服务方式。推动实施数据共享，让居民和企业少跑腿、好办事、不添堵。强化权力网上运行，做到大小有界、公开透明、全程受控、网上留痕。

　　四是推行“靠前”服务。对于选址定点、现场勘察等基础工作，在受理之前提前开展，向申请人告知结果信息并提供服务指导，避免或降低企业再次整改的可能性，节省企业经营成本。

　　(四)着力加强制度保障。

　　对于涉及调整管理方式的改革举措，从可操作性入手，细化工作环节，形成相关制度，确保改革举措顺利落地。

　　一是重构行业管理制度。从取消准入条件、放宽准入要求、制定准入标准等方面入手，调整完善一批行业领域的市场准入，降低企业制度性 交易成本。取消行政审批的事项，重新构建管理制度，如二手车交易市场管理、微生物菌剂应用环境安全管理、因私出入境中介活动管理等，制定出台相关管理制度后予以实施。

　　二是健全备案管理制度。对于审批改为备案的事项，逐项研究制定备案管理办法，明确备案的条件、内容、程序、期限以及需要报送的全部材料目录和备案示范文本，明确对行政相对人从事备案事项的监督检查及处理措施、应承担的法律责任等。

　　三是完善告知承诺制度。对于实行告知承诺制的行政审批，逐项制定和下发告知承诺书格式文本和告知承诺办法，明确需要行政相对人承诺的审批条件和申请材料的具体内容，对于属于企业内部事务的原则上通过告知承诺来落实，同时强化行政审批告知承诺的批后监管。

　　二、实践效果

　　据统计，截至2017年3月31日，“证照分离”改革试点事项共受理申请50796件，发放许可证50202件;37项事项的改革举措已扩展至全上海市实施，有些改革举措已被国家有关部委直接采纳并在全国推行。根据对市场主体的抽样调查，认为“证照分离”改革后注册企业便利程度和企业经营便利程度高、较高的企业，分别占到87%和85%。从市场主体的反馈来看，“证照分离”改革对于营商环境的改善起到了重要的作用。

　　(一)进一步为企业松绑除障。

　　通过取消行政审批、简化受理条件等改革举措，不断改进政府管理模式，逐步取消或放宽行业准入条件，有效降低了企业制度性 交易成本，市场主体活跃度得到明显提升。

　　一是激发了市场主体办事创业的积极性。市场监管部门数据显示，2016年浦东新区新增各类市场主体较2015年末增加17%。税务部门数据显示，2016年新区净增加纳税主体数(45146户)超过净增加市场主体数(40010户)，显示出不仅注册企业数有所增长，而且办了证、缴了税的活跃企业数也增长了。公安部门的因私出入境中介机构资格认定取消后，推动形成了企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费的因私出入境中介市场体系，至2016年底在浦东新区进行工商登记注册的因私出入境中介机构已有126家(“证照分离”改革前仅有10家)。

　　二是降低了准入门槛。出入境检验检疫部门放宽进出口商品检验鉴定机构许可的准入要求，取消了注册资本不少于相当35万美元的人民币限制和对外国投资者“跨国经营能力”的要求等，至2016年底上海地区进出口商品检验鉴定机构已达97家，占全国总数近20%，上海地区的进出口商品检验鉴定市场占有率全国第一。卫生计生部门编制并向社会公开了《浦东新区营利性医疗机构设置指引》及其机构设置目录清单，实现营利性医疗机构的行业准入标准化，试点半年间，浦东新区新设立营利性医疗机构数量已超过“十二五”期间年均审批数量。

　　三是减轻了企业负担。人力资源社会保障部门在设立中外合作经营性培训机构阶段实行告知承诺制，将租赁场地、聘雇人员、内部管理制度等属于企业开业后经营行为规范的材料在约定期限内提交，大大降低了企业投资的机会成本，减轻了企业开办的难度。目前，已有境外投资者开始出资筹建经营性职业技能培训机构，取得了自上海自贸体育外围app网站365_世界杯365软件_365bet资讯网设立以来“零”的突破。

　　(二)政府管理方式进一步转变。

　　通过实行告知承诺制度，改变政府“重事先审批、轻后续监管”的管理理念，探索转变政府职能的具体实现途径，进一步优化了审批流程，提高了工作效率，降低了企业外部成本。

　　一是减少了政府对企业经营权的干预。文广影视部门的设立营业性电影放映单位审批，对属于企业内部事务的固定电影放映场所的建筑平面图剖面图、各影厅座位图、电影放映设备设施明细单等，由申请人通过告知承诺的方式予以落实，约定在行政审批决定作出后一定期限内提交相关材料，使政府对企业经营权的干预适度降低。

　　二是生产经营者主体责任进一步落实。环保部门的微生物菌剂环境安全许可证取消后，明确环保部门负责制定安全评估技术导则，微生物菌剂提供单位按要求编制环境安全评价报告并按评估报告使用。通过制定取代个案审批的管理规范和强制性标准，有效落实了生产经营者主体责任，提高了行政效率。

　　三是审查要求进一步明确。体育部门的经营高危险性体育项目许可，对“安全保障制度和措施”等申请材料，明确为溺水抢救操作规程、溺水事故处理制度、救生员定期培训制度、消毒剂泄露或中毒事故处理制度、场所投保责任险情况等八项材料。

　　(三)政府服务效能不断提升。

　　通过深化行政审批标准化管理，明确审批标准和办理时限，最大限度减少审批的自由裁量权，简化办事流程，打造稳定透明的政策环境，服务企业的能力和水平不断提升。

　　一是审批更加快捷便利。卫生计生部门优化消毒产品生产企业卫生许可审批流程，审批期限由20日调整为15日，平均审批办理时间比法定时间提速30%以上。卫生计生部门的公共场所卫生许可，实行告知承诺后，允许申请人承诺在办 证后的两个月内提交空气质量和公共用品环节检测报告、从业人员健康证等材料，审批办理时限从20个工作日缩短至当场办结。“证照分离”改革实施以来，以告知承诺方式申请并发放公共场所卫生许可证的企业，占到申请总数的75%。

　　二是审批可预期性进一步提高。农业部门的设立饲料添加剂、添加剂预混合饲料生产企业审批，通过编制公布办事指南，明确申报材料、审核条件等具体标准和要求，帮助企业准确了解审核各个环节具体要求，减少了办理人员的解释说明工作，企业递交的申请资料，基本都能一次审核通过，企业筹建和审核通过效率提升10%～15%。

　　三是服务企业力度进一步加大。窗口服务水平得到提升，网上服务方式不断拓展，数据共享取得突破。商务部门取消二手车鉴定评估机构核准后，与工商部门对接并达成共识，在国家企业信用信息公示系统内搜索“二手车鉴定评估”等关键字，获取本市从事二手车鉴定评估相关企业信息，明确行业监管对象。

　　三、下一步工作思路

　　下一步，将围绕扩大市场主体的生产经营自主权，进一步加大改革力度，着力完善法治化、国际化、便利化的营商环境，持续释放创新创业活力，增强经济发展动力。

　　(一)全面完善各行业行政审批、认证认可、标准、技术等方面规定，进一步建立以法治化、国际化、便利化为重心的营商环境，帮助企业快速进入市场，抢占市场先机。

　　(二)全面实施诚信管理、分类监管、风险监管、联合惩戒、社会监督，进一步建立以事中事后监管为重心的行业监管体制，不断提高监管效能。

　　(三)全面推行“靠前”服务、行政审批标准化、收件凭证、一次告知、限时办结、首问负责、咨询服务、AB角工作制、节假日办理等服务举措，进一步简环节、优流程、转作风、提效能、强服务，提升政府服务水平和群众满意度。